Les rapports entre la France et l'Algérie ont été, de longue date, différents des rapports entretenus avec l'ensemble des pays dépendant anciennement de l'empire colonial français : conflits, certes, mais également rapports particulièrement privilégiés entre les deux pays, tant avant son indépendance (l'Algérie était un département et non un territoire français), qu'à la suite de celle-ci.
Bien avant l'indépendance de l'Algérie -seule à intervenir à la suite d'une longue " guerre d'indépendance " - la France accueillait de nombreux ressortissants originaires d'Algérie. Dès les années 50-60, la population algérienne était, après la population portugaise, la deuxième population étrangère par le nombre en France. Les textes pris en matière de nationalité sont le reflet de l'histoire tourmentée des rapports entre la France et l'Algérie, et ont eu des conséquences sur la population algérienne, implantée en France métropolitaine : ainsi, les nombreux enfants Algériens nés en France avant le 1 janvier 1963 (date d'effet de nationalité après l'indépendance) devenaient algériens, cependant que les enfants nés en France après cette date étaient français.
Les rapports complexes entre les deux pays ont été illustrés par la conclusion de très nombreux accords dans un ensemble de domaines, notamment économiques. En matière d'entrée, de séjour et de circulation, les ressortissants algériens ont toujours eu un statut différent de l'ensemble des autres nationalités étrangères, par le biais d'accords oscillant selon les événements entre la mise en place de dispositions plus favorables, ou inversement plus défavorables.

I/ l'accord du 27 décembre 1968 modifié :

Lors de l'accession de l'Algérie à l'indépendance, les Accords d'Evian reconnaissaient aux Algériens la liberté de circulation entre l'Algérie et la France, l'égalité des droits avec les citoyens français, hormis pour les droits politiques. Ce régime de liberté devait peu à peu être de plus en plus strictement encadré par des accords bilatéraux. Ainsi, un premier accord était conclu en 1968 portant sur la circulation des Algériens en France. Il rappelait solennellement en préliminaire qu'il était signé dans le cadre de coopération économique et financière, et précisait que les deux gouvernements étaient " soucieux d'apporter une solution globale et durable aux problèmes relatifs à la circulation, à l'emploi, et au séjour des ressortissants algériens sur le territoire français ".
Cet accord instituait l'obligation pour les Algériens de présenter un passeport aux frontières(sans visa). Un titre de séjour particulier était créé portant le nom de " certificat de résidence ", d'une nature juridique différente de celle de la carte de séjour. Par ailleurs, une commission mixte était instituée aux fins de suivre l'application de l'accord et d'examiner les difficultés pouvant surgir.
En matière de travail, la situation de l'Europe n'etait pas en 1968 identique à la situation actuelle, puisqu'une forte demande existait alors en matière d'immigration économique. Les deux gouvernements, " conscients de la nécessité de maintenir un courant régulier de travailleurs qui tienne compte du volume de l'immigration traditionnelle algérienne en France " mettaient en place, sous le contrôle de l'ONAMO (Office national algérien de la main-d'œuvre) un contingent pluri - annuel de travailleurs algériens fixé à 35 000 par an pour trois ans, renouvelable. A l'issue de ces trois ans les Algériens recevaient un certificat de résidence de cinq ans.

II/ La supériorité des accords franco-algériens sur le régime général :

L'article 55 de la Constitution de 1958 se référant à la hiérarchie des normes reconnaît un traité international une valeur supérieure à celle des lois et règlements, sous trois conditions : ratification, publication au journal officiel et réciprocité, c'est-à-dire application par le ou les Etats étrangers parties au traité : " les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie ".
Or les règles gouvernant l'entrée et le séjour des ressortissants algériens sont prévues par des accords internationaux bilatéraux. Ces règles ont en conséquence la valeur qu'ont les traités internationaux en application de l'article 55 de Constitution, et permettent d'écarter le statut de l'étranger prévu par l'ordonnance du 2 novembre 1945, qui n'a qu'une valeur législative, sauf dans les situations qui ne sont pas envisagées par les Accords franco- algériens.
L'article 2 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 a d'ailleurs intégré cette règle, puisqu'il stipule que " les étrangers sont, en ce qui concerne leur séjour en France, soumis aux dispositions des conventions internationales ".

III/ Articulation avec le régime générale : les domaines non traités par l'accord franco-algérien.

Le régime général de l'Ordonnance du 2 novembre 1945 retrouve application dans les domaines qui ne sont pas traités par les accords : ainsi, sont applicables par les accords bilatéraux : ainsi sont applicables aux Algériens tous les chapitres touchant :
- au traitement des demandes d'asile (asile territorial, asile constitutionnel de la Loi " Chevènement " du 11 mai 1998…);
- aux mesures d'éloignement ;
- aux infractions spécifiques en la matière ;
- ainsi que les mesures de protection édictées pour certaines catégories d'étrangers.
Le juge administratif a estimé que l'ordonnance du 2 novembre 1945 retrouverait application dans les domaines non traités par l'accord franco - algérien (CE 25 mai 1988 Ministre de l'intérieur contre Ziani). La Cour de cassation a retenu une analyse similaire en matière d'infraction à la législation sur les étrangers prévue par l'ordonnance du 2 novembre 1945 : les sanctions édictées sont applicables aux Algériens lorsqu'ils séjournent en France sans satisfaire aux obligations définies par l'accord franco - algérien (Cass.crim. 27 février 1991).

IV/ Les stipulations en matière de séjour des Algériens :

Le juge administratif considère que l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 modifié régit de manière complète les conditions dans lesquelles les ressortissants algériens peuvent être admis à séjourner en France et y exercer une activité professionnelle, ainsi que les règles concernant la nature des titres de séjour qui peuvent leur être délivrés et leur durée de validité. Le Conseil d'Etat a rappelé à plusieurs reprises que les conditions de délivrance des titres de séjour aux ressortissants algériens ne sont pas déterminées par la loi interne, mais seulement par l'accord franco-algérien modifié (CE 25mai 1988,ministre Intérieur contre Ziani ).

Les dispositions de l'ordonnance du 2 novembre 1945 qui sont relatives aux différents titres de séjour pouvant etre délivrés aux étrangers en général et aux conditions de leur délivrance ne sont en conséquence pas applicables aux ressortissants algériens. Ainsi, un ressortissant algérien n'est pas recevable à invoquer à l'appui de sa demande dirigée contre le refus de renouvellement de son certificat de résidence les dispositions de l'article 15-9° de l'ordonnance du 2 novembre 1945 (étranger ayant servi dans la Légion étrangère ) : l'accord franco - algérien ne comporte aucune stipulation ayant la même portée (CE 17 octobre 1994 M.Oulhadj ).

De manière générale, les conditions d'entrée des ressortissants algériens ont été alignées sur le régime commun applicable à l'ensemble des ressortissants étrangers.
L'exigence du visa de court séjour.- L'article 9 (nouveau) de l'accord du 27 décembre 1968 modifié par l'avenant du 28 septembre 1994 stipule de manière lapidaire que " les ressortissants algériens venant en France pour un séjour inférieur à trois mois doivent présenter un passeport en cours de validité muni d'un visa délivré par les autorités françaises ".

Toutefois, la situation particulièrement difficile de l'Algérie rend l'obtention de visas aléatoire voire impossible. A une question d'un parlementaire, évoquant les blocages administratifs existant au regard des Algériens, et souhaitant connaître le nombre de demandes de visas déposées en 1994,et le nombre de visas effectivement délivrés, le ministre des affaires étrangères a fait la réponse suivante : " L'année 1994 a été particulièrement dramatique pour nos trois postes consulaires d'Algérie, dont plusieurs agents ont été assassinés. Parmi eux, deux étaient en charge de la délivrance des visas. (…) Malgré ces épreuves, les services consulaires français en Algérie ont continué d'assurer la délivrance des visas. C'est ainsi que près de cent mille visas ont été accordés au cours de l'année (1994). (…) Cependant, afin de maintenir les échanges franco - algériens et de répondre aux besoins de circulation des personnes entre l'Algérie et France, il a été mis en place en quelques semaines à Nantes un service qui assure depuis octobre 1994 l'essentiel des taches liées à la délivrance des visas aux ressortissants algériens ". A titre de comparaison, le nombre de visas délivrés en 1989 pour les Algériens s'élevait à 800 000.
Les démarches se faisaient en conséquence uniquement par envoyé depuis l'Algérie vers la France, au Bureau des visas algériens à Nantes mais il faut noter qu'une une boite postale a été installée il y a quelques mois de cela auprès du Consulat Général de France à Alger.

Les aménagements introduits à l'accord du 27 décembre 1968. Lors de différentes réunions entre les autorités algériennes et françaises, qui ont abouti à la signature des accords de septembre 1994, la commission a envisagé le point très particulier des délivrances de visas pour certains ressortissants algériens. La délégation algérienne, " constatant la diminution sensible de délivrance de visas a manifesté le souci d'aménagement des modalités de délivrance à certaines catégories ", et notamment aux :
- Fonctionnaires civils ou militaires de l'Etat et des collectivités locales ;
- cadres des entreprises algériennes ;
- ayants droit de ressortissants algériens décédés en France ;
- universitaires ;
- retraités ou pensionnés
- malades et accompagnateurs.

Le certificat d'hébergement ou attestation d'accueil- L'accord sous la forme d'échange de lettres du 31 septembre 1994 portant modification de l'accord du 31 août 1983 relatif à la circulation des personnes a modifié la situation des Algériens en ce qui concerne les visas de moins de trois mois, en alignant leur situation sur celle des étrangers soumis au régime général. Auparavant, lorsqu'un Algérien souhaitait se rendre en France pour une visite familiale ou privée, il n'etait soumis qu'à l'obligation de fournir une attestation d'accueil sur papier libre. Cette formalité était très souple et n'était pas soumise à contrôle.

Désormais, les Algériens venant en France pour une visite familiale ou privée sont soumis à l'obligation de présenter un certificat d'hébergement, émanant de la personne au domicile de laquelle ils se proposent de résider pendant leur séjour en France. Aucune précision n'est toutefois apportée sur les modalités pratiques de ce certificat La circulaire du 18 juillet 1994 relative à la circulation, au séjour et à la réadmission des Algériens renvoie au droit commun " en l'absence de précisions dans l'échange de lettres sur modalités de délivrance de ce certificat ". Cette interprétation peut cependant être contredite en droit : l'accord du 28 septembre 1994 n'a en effet pas renvoyé au régime général.

Sont toutefois dispensés du certificat d'hébergement le conjoint et/ ou les enfants mineurs de moins de dix-huit ans des ressortissants algériens titulaires d'un certificat de résidence d'un an, de deux ans ou dix ans.

Les ressortissants algériens doivent disposer par ailleurs de moyens de subsistance suffisants pour la durée du séjour envisagé et de garanties de rapatriement.
La preuve des moyens de subsistance peut résulter d'attestations bancaires ou de tout autre moyen. La circulaire du 18 juillet 1994 précise que la référence utilisée pour vérifier les ressources est le SMIC, au prorata de la durée du séjour prévue.
Les garanties de rapatriement doivent être confirmées par la possession d'un titre de transport nominatif valable pour le retour, ou circulaire vers des pays autres que ceux parties à l'accord de Schengen ( Accord sous forme d'échange de lettres du 28 septembre 1994 portant modification de l'accord du 31 août 1983 relatif à la circulation des personnes ).

L'exigence d'un visa long séjour. Les règles générales d'entrée en France découlant de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ne sont pas applicables aux Algériens.
Jusqu'à la modification introduite par l'avenant du 28 septembre 1994, les Algériens ne devaient détenir qu'un visa de court séjour d'un maximum de 3 mois. Ils n'étaient pas soumis à l'obligation du visa long séjour, quel que soit leur projet d'installation (pour l'ouverture d'un établissement commercial ou pour un regroupement familial ). Cette situation dérogatoire par rapport au régime d'entrée des autres étrangers était particulièrement favorable.
Depuis la modification introduite par le deuxième avenant du 28 septembre 1994 à l'accord du 27 décembre 1968 relatif à la circulation, à l'emploi et au séjour en France des ressortissants Algériens et de leurs familles, la situation s'est totalement inversée : la situation des Algériens est plus défavorable en matière de visas que celle des autres nationalités.
La circulaire du ministre de l'Intérieur du 18 juillet 1994 rappelle que l'exigence d'un visa long séjour est la modification la plus importante introduite par l'avenant de 1994.

Doivent être titulaires d'un visa long séjour :

1° Les ressortissants algériens admis dans des établissements de soins français pour une durée initiale supérieure à trois mois (protocole annexe, 22 déc.1985, titre III, al.5).
2° Les ressortissants algériens qui sollicitent :
a) Un certificat de résidence d'un an en qualité de :
- " Visiteur " ;
- " salarié " ;
- personne exerçant une activité professionnelle soumise à autorisation ;
- " membre de la famille "
- étudiant ; stagiaire
- jeune entre seize et dix huit ans désirant travailler autorisé à résider au titre du regroupement familial et dont un des parents a un titre d'un an.
b)-Un certificat de résidence de deux ans en qualité d' " agent officiel ".
c)-Un certificat de résidence en qualité de travailleur saisonnier
d)-Un certificat de résidence de plein droit de dix ans en qualité de :
-conjoint algérien d'un ressortissant français ;
-enfant algérien d'un ressortissant français s'il a moins de vingt et un ans ou est à la charge de ses parents ;
-ascendants d'un ressortissant algérien titulaire d'une rente d'accident de travail et dont le taux d'incapacité est égal ou supérieur à 20% ;
-membres de famille rejoignant.

Dispense du visas long séjour. -Seules deux catégories d'Algériens sont dispensées de ce visa long séjour :
-le ressortissant algérien qui justifie résider habituellement en France depuis qu'il a atteint au plus l'âge de dix ans
-le ressortissant algérien qui justifie par tous moyens résider en France depuis plus de quinze ans

V/ Difficultés actuelles :

Rappelant la quasi - impossibilité actuelle des Algériens d'obtenir un visa de court séjour, on comprendra quelles limitations cette modification apporte à la situation des Algériens désireux de quitter l'Algérie pour une installation provisoire d'une durée supérieure à trois mois : théoriquement possible, elle est dans les faits devenue inaccessible.
De plus, le problème de l'entrée en vigueur des accords de Schengen devrait entraîner des difficultés complexes d'application et d'articulation, que la modification du 28 septembre 1994 a tenté d'introduire de manière fragmentaire.
Le Tribunal Administratif de Marseille a soumis au Conseil d'Etat l'importante question de droit suivante :
" Au regard des termes de l'article 9 alinéas 2 et 3 de l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 modifié, dans sa rédaction issue du deuxième avenant entré en vigueur le 28 septembre 1994, l'autorité qui se prononce sur une demande de certificat de résidence est -elle en situation de compétence liée et dès lors tenue de rejeter une telle demande si elle n'est pas accompagnée de la présentation d'un passeport en cours de validité muni d'un visa de long séjour, ou dispose-t-elle d'un pouvoir discrétionnaire lui permettant, le cas échéant, de régulariser la situation de l'étranger au regard de son séjour en France malgré l'absence des documents précités ? ".

Le Conseil d'Etat a rendu l'avis suivant :

" Lorsque les services compétents statuent sur une demande de délivrance de certificat de résidence formulée par un ressortissant algérien dans les cas prévus par l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 relatif à la circulation, à l'emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs familles, modifié en dernier lieu par le deuxième avenant du 28 septembre 1994, l'autorité administrative en l'absence de dispositions expresses s'y opposant, peut prendre à titre exceptionnel et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, une mesure gracieuse favorable à l'intéressé justifiée par la situation particulière dans laquelle le demandeur établirait se trouver " (CE 10 mai 1996).

©Hacen BOUKHELIFA
Avocat au Barreau de Paris